胡印富｜论我国教育法典立法路径的学理争议与制度抉择

摘　要：立法路径是法典编撰的本源性问题，教育法典的立法路径是教育法典编撰过程中要解决的首要问题。教育法典的立法路径主要研究教育法典的立法定位、立法模式、立法主线等重要问题。教育法典的立法定位宜为领域法典，具有法律主体的集合性、法律关系的复杂化、法律责任的领域化、调整范围的扩容性、跨部门的复合性五要素。教育法典的立法模式应为建构型实质编撰，以教育规范与教育结构互动关系，建构新型的教育法典。教育法典的立法主线当为教育领域关系，根据教育领域关系要素齐备说作为教育法典立法体例的设计依据。

关键词：教育法典；立法路径；领域法典；实质编撰；领域关系

　　一、前言

　　教育法典是推进教育强国建设的重要制度支撑。党的二十大报告提出了加快教育强国建设的要求，明确教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化为基本路径。近现代以来，世界教育强国的崛起与本国教育法典化程度密不可分。从美国教育法典的公法汇编运动，到法国若斯潘法为法国教育制度的立法集合与整体构建开创先河，再到日本教育基本法的总则法典化为日本教育的价值融惯性与制度统一性奠定基石，世界教育强国的形成无不伴随着教育法律制度的体系化与理论化。教育法典的编撰，不仅仅是回应教育领域法条的内部协调性问题，更重要的是解决好建设教育强国制度支撑的关键问题。

　　教育法典的立法路径是编制法典的实施策略，它包括教育法典的立法定位、主线、模式、程序、方法、技术等。教育法典的编撰如何平衡好单行法的回应功能与稳定法的统一功能之间的关系，又以何种立法路径编撰教育法典，是必须回答的本源问题。目前学术界关于教育法典的立法路径的探讨主要有编撰模式论、编撰步骤论（三步走策略说、四步走策略说）、立法过程论等，上述观点从不同层面回应了教育法典的立法路径问题。然而，相关论述缺乏整体性、系统性，相关观点缺乏深入性、全局性，若干基本命题尚未形成共识。基于此，本研究从立法定位、立法模式、立法主线等方面展开论述，从学理争议与制度抉择的视角深入探究教育法典的立法路径。

　　二、教育法典的立法定位：领域法典

　　（一）教育法典立法定位之争

　　教育法典的立法定位主要探讨教育法典独立与否的问题，它是独立法典，还是隶属于部门法典，抑或是新兴的领域法典？这一问题决定着教育法典在我国整个法律体系中的地位。教育法学从一般意义上的教育法法律地位予以探究，形成了以下五种主要观点。

　　1. 行政法典隶属说。该说认为教育法隶属于行政部门法，这是主流观点。有论者立足行政法法典化框架，认为教育法典属于行政法典编撰框架中的专门法典。国家政策文件进一步强化了行政法典隶属说的地位。2011年，《中国特色社会主义法律体系》白皮书将教育法、义务教育法等系列教育法律归口行政法。2021年，全国人大常委会立法工作计划将教育法典纳入行政法范畴。

　　2. 法典独立说。该说认为教育法以教育法律关系为调整对象，可以成为独立的部门法。有学者认为，教育法不仅应当是一个独立的法律部门，而且随着社会教育的发展必然成为一个独立的法律部门。近30年来，我国教育法律体系不断丰富、教育法律关系不断复杂、调整方法不断多元，独立法说的观点得到越来越多学者的关注。

　　3. 行业法典说。该说认为教育属于社会行业之一，针对教育行业制定的相关法律规范可以统称为行业法典。有论者指出，教育法以教育行业为范畴，遵循行业法的立法定位，更契合法典体系化的目标要求。教育法典的产生与作为社会子系统的教育行业的细化分工密不可分，它是围绕教育行业发展目标、破解教育行业难题而制定的教育法律规范体系。

　　4. 领域法典说。该说认为以教育领域的问题为场域，用领域法方法论，解教育领域问题，建教育领域之制度。主要理由有三：一是任何单一的部门法都无法涵盖所有的教育法律；二是任何单一的调整方法与规则都无法解决教育领域问题；三是任何单一的法律责任都无法框定教育领域的罚则。

　　5. 跨部门法典说。该说认为教育法典的基石是教育，教育本身的广泛性与复杂性决定了教育的立法需要综合运用不同部门的法律手段混合解决教育问题。跨部门法典说的立论基础是跨部门法律观，教育问题涉及公法、私法等多个部门法，应当以教育法的异质性特征为基础，以跨部门法视角为研究范式，促进其他部门法律在教育法典中的融合。

　　（二）教育法律发展的阶段论视域下五种学说的评价反思

　　教育法律的立法定位与社会结构的变化密切相关，一方面，社会结构是法律定位确立的基础。社会分工推动着法律划分，社会分工的“块”形成了法律定位中部门属性的“类”。另一方面，法律定位的确立是解决社会结构问题的方法。当社会分工在“块”的场域遇到新问题时，法律定位又以“条”的思维整合经验反作用于社会分工。

　　教育法典定位的五种观点，虽然在立场、内容上存在异质性，实质上反映了教育法律在整个法律，乃至整个社会结构变化中所发挥的作用。以教育法律发展的阶段论为基本立场，可将教育法典的定位划分为初期、中期与远期三个阶段。

　　1. 教育法律发展的初期，教育法典具有行政部门法典的依附性。此时期教育法律调整的法律关系相对单一，主要针对学校、师生、教育行政部门之间的管理关系。如《义务教育法》《教育法》《民办教育促进法》等法律属于典型的行政部门法。

　　2. 教育法律发展的中期，教育法典的交叉性、综合性特征不断显现。教育法典面临的社会关系发生了格局性变化，教育管理转向教育治理，教育法律关系的单一性转向多元性，公办教育、民办学校、校外培训、中外合作办学等教育样态更加丰富。这一时期，学界提出的领域法、行业法、跨部门法三种观点虽视角不同，实则回答一个问题，即面对教育领域的复杂性问题，教育法典该何为？随着对教育法律与社会结构关系认知的深化，三种观点呈现出一定的趋同性。如有论者在阐释教育法典的领域法定位时提出，教育法典具有鲜明的行业法属性，应当在领域法的法律定位下，建构跨部门的行业法体系。由此可知，领域、行业、跨部门是当前这一时期教育法典法律定位应当具备的关键要素。

　　3. 教育法律发展的远期，教育法典的独立定位是法典发展的高阶。法典独立说并非空中楼阁，它在承继中发展、衍生中创新。教育法典独立定位的观点在教育法律发展的中期逐渐萌生，相关学者的并列关系说、新部门法说可以印证。如在论证领域法与部门法关系时，有论者认为领域法不属于现有的部门法，是与现有部门法相并列的相对独立的法律领域。亦有论者提出行业法通常是形成新部门法的基础和根源，在既有的部门法之外，再形成新的部门法，往往离不开行业法的发达。教育法典独立定位的实现是教育发展到一定阶段的必然产物，需要教育法律制度与理论研究的双向助推。

　　（三）教育法典的领域法典定位构造

　　目前我国教育法典的定位处于中期阶段，鉴于教育法典应当具有行业、领域、跨部门的三大特性，本研究赞同以领域为统称，将教育法典定位于领域法典。教育法典的领域法典定位，是指教育法典以教育关系为空间领域，遵循教育行业立场与教育规律，整合并优化部门方法、部门规则而形成的跨部门法典。一些学者虽然提倡教育法典的领域法典定位，但是具体构造如何未有展开。本研究尝试从五个维度予以展开。

　　1. 法律主体的集合性。教育法典调整的主体包括学校、家庭、社会、教师、学生、国家等。教育法律主体的重复再现，为法典的主体集合提供了前置性条件，如教师主体，《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等均规定了关于教师的相关内容，这些法律中既有对教师的一般规定，如教师应当忠诚于人民教育事业；也有关于教师的特殊规定，如教师的职务制度。教育法律主体的集合性特征，充分体现领域法问题整合与规范提炼之要求。

　　2. 法律关系的复杂化。教育法典法律关系的复杂性体现在既包括平等主体之间的民事法律关系，也包括管理者与被管理者的教育行政法律关系，还包括国家与犯罪人之间的刑事法律关系。教育法典调整法律关系的复杂特质，蕴含着法典编撰的实践品格。

　　3. 法律责任的领域化。教育法典的法律责任既包括一般法律责任，如民事责任、行政责任、刑事责任；还应包括新型责任，如教育领域创设的责任，本研究将之称为领域责任。如信用减等责任的创设，《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》等多个行政规范性文件中规定了黑名单管理制度的法律责任，其实质即为信用减等责任，它不同于既有责任类型，是教育领域为维护教育公共利益而创设的新型责任。

　　4. 调整范围的扩容性。教育法典是针对教育领域的问题而制定的法典，教育领域问题的复杂性决定了教育法典调整范围的扩容性。从横向层面看，教育领域问题涉及不同教育阶段、教育类型、学校性质。从纵向层面看，教育领域问题既有当下之问题，亦有将来可能发生之问题。在整合优化现有法律的同时，应将数字教育、终身教育、特殊教育等领域问题一并纳入法典编撰进程。

　　5. 调整内容的跨部门复合性。教育法典兼具公法与私法的交叉性，其内容上体现了行政法、民法、刑法等跨部门法的融法特色。本研究认为，教育法典应为实体法典，不适宜将教育程序纳入法典。理由如下：一是，教育行政处罚程序与行政法规定的行政处罚程序存在高度吻合。二是，域外教育法典的制定，均采取实体法模式。如《法国教育法典》规定了四编内容，未将程序法纳入。三是，国内其他法典的编撰亦未采取混合模式。如《民法典》内容主要为民事权利义务的实体内容，关于程序的规定仍然置于单独的《民事诉讼法》中。

　　三、教育法典的立法模式：建构型实质编撰

　　教育法典的立法模式是指教育法典立法的决策和制定过程中，在立法技术上所采取的处理法律、行政法规、司法判例等法源关系的方法与结构的统称。那么，教育法典的立法模式究竟以何种形式整合教育法律的法源，以何种标准进行排序？针对这一问题，形成了两种截然不同的立场：革新教育法律秩序的实质编撰与维系教育法律关系稳定的形式编撰。实质编撰重视法典的逻辑性、稳定性、均质性、耦合性，形式编撰重视法典的实用性、开放性、内生性、汇集性。徘徊于实质编撰与形式编撰之间，我国教育法典的立法模式该如何选择？

　　（一）教育法典立法模式的域外形态

　　无论是大陆法系还是英美法系，教育法典的立法模式是一个国家或地区在教育治理过程中针对本土教育问题、提炼教育规律、运用立法技术、彰显政治生态的刻画，具有典型的经验主义色彩。国际上，美国、日本、法国、俄罗斯等形成了各具特色的立法模式。

　　1. 以美国为代表的纯粹汇编型法典。纯粹汇编型法典将已经颁布的法律，在不进行逻辑排序、内容修改的情形下纯粹整合到一部法律。美国教育法典在美国法典（United States Code）第20卷教育领域（TITLE 20-EDUCATION）之中，章节按主题划分为80章（有效章节共51章，已废除29章）。美国教育法典具有两大特征。一是形式主义的汇编。美国国会法律修订委员会办公室只是将已经颁布的教育法律规范性文件进行整合，不对法律条文内容进行变动。二是经验主义的汇编。美国教育法典的80个主题并未按照一定的逻辑顺序排列组合，完全按照经验进行整合，呈现无序状态。这种无序状态体现在不区分总分结构、不按照要素顺序排列。以教育辅助场所为例，国家博物馆、美术馆（第3章），公共图书馆服务和建设（第16章）。由此，学界也将美国教育法典称之为“松散式、联邦式”法典。汇编型法典是最便捷的立法，按照“成熟一部汇编一部”的整合逻辑，可以短期实现法典化。

　　2. 以日本为代表的体系汇编型法典。体系汇编型法典是指遵循一定逻辑顺序，将现有教育法律类型化归纳整合。与纯粹汇编型法典相比，体系型汇编法典虽未将碎片化的法律法规形成一部统一法典，但其体例结构的总分模式已经初具法典样态。因此，有学者也将之称为“类法典型”。日本教育法律由日本文部科学法令研究会将约290条教育法律法规进行体系化汇编，形成《文部科学法令要览》（令和6年版），采取“基本法+单行法”的立法模式。其中《教育基本法》为总则，单行法汇编成为分则。有学者也将此种模式称为总则型法典。日本教育基本法之总则性质的规定，为我国教育法典的编撰提供了范式。遗憾的是，这种汇编是由行政机关或科研机构自主进行，它既不具备统一法典的形式权威，也无法对相关法条加以实质修正。

　　3. 以俄罗斯为代表的理想法典。《俄罗斯联邦教育法》是在整合《联邦教育法》（1992年）和《高等和大学后职业教育法》等百余部教育法律规范的基础上进行的体系化立法。《俄罗斯联邦教育法》共15章111条，按照总则（第1章）、教育法律关系（第3~6章）、教育内容（第2章）、教育活动（第7~11章）、教育行政管理（第12~14章）和最终条款（第15章）的逻辑顺序，建立了统一的教育立法。俄罗斯教育法典有四大特征。一是采取总分并列的立法模式。总则与分则章节并列，分为15章。二是构建统一的教育法律理论。该法第二条界定34个基本概念、第三条明确以统一教育空间原则为统领的12项基本原则，明确了教育法律概念边界。三是秉持全纳教育理念。不仅规定了普通教育、职业教育、职业培训，还规定了天才教育、特殊教育、补充教育。四是坚持谨慎主义一般法与特别法关系。在《俄罗斯联邦教育法》之外，只对个别领域慎重颁行特别法。

　　4. 以法国为代表的双层法典。双层法典是指将现有的教育法律与行政法规划分为两个单元，按照总分结构要求，遵循一定的逻辑主线制定的统一法典。法国教育法典分为法律单元与法规单位，两个单元在体例结构上基本一致。法国教育法典是以议会授权政府立法的方式，对既有法律进行实质性编撰的产物。综合而言，法国教育法典呈现出以下三个特征。一是体例上逻辑化分层。从整体上划分总分结构，具体编、章内部依然采用总分结构。二是内容上互补型立法。法律单元与法规单元在内容上呈现互补，法律单元规定相对抽象，法规单元更加细化。两者之间相互融通，促进了法律的可操作性。三是结构上开放型立法。通过独创预留型立法例，为将来颁布法律入典预留空间。

　　（二）国内关于教育法典立法模式的学界观点

　　国内学界主要有以下五种典型观点。

　　1. 改良主义的汇编型法典说。该说主张教育法典是在坚持适度体系化原则的基础上，以现有的教育法律为蓝本，其中总则直接纳入《教育法》的现有规范，分则直接整合《义务教育法》《职业教育法》等现有法律。针对空白领域要先制定法律，而后纳入法典。改良主义的汇编型法典不是单纯地将现有法律进行整合，还包括修改、创设等环节。这种观点已经超出形式汇编的范畴，走向实质编撰。

　　2. 限缩主义的不完全法典说。该说主张在既有的教育立法基础上，按照主要教育法律关系进法典，次要教育法律关系制定单行法的思路编撰。判断主次关系的重要依据是核心教育问题，何谓核心教育问题却未形成定论。有论者从侧面指出，“相对非基础的教育内容（如特殊教育、中外合作办学等）、相对新兴的教育内容（网络教育、超常儿童培养等）”不纳入教育法典。该学说的优点是结合我国的立法现状，能够以较快进程实现法典化；其缺点是主次关系划分标准不明确，割裂了教育法律的整体性。

　　3. 现实主义的并存型法典说。该说主张教育法律要实现稳定性与前瞻性的统一，适宜采取教育法典与特别立法并存方式。并存模式备受学界支持，但是教育法典与特别立法如何并存成为关键问题。特别立法在一定时期内具有特殊性，经过一定时期之后会转化为普遍性。同时，如果特别立法过多，必然带来“解法典化”的窘境。

　　4. 开放主义的创设型法典说。该说主张根据我国的教育发展情况创设大量的新条文，以实现教育法律体系化。如有论者指出应当在总则编中创设教育惩戒一节，系统规范教育惩戒权的性质、类型、条件、程序、救济等内容。该说的优点是可以最大程度地保障教育法典的包容性、集合性，实现教育法典的最大化统一；缺点是过度追求立法的集合性、细致性，最终会让法典变得臃肿、陷入瘫痪。

　　5. 综合主义的折中型法典说。该说主张“教育法总则+分则”实现实质编撰，在单行法中内容稳定且成熟的可以逐步编入分则体系中，教育行政法规、司法判例实行汇编。综合主义的折中型法典说试图在实质编撰与形式汇编之间寻求妥协方案，以期为教育立法思路进行全面总结规划。但其探讨的汇编是对教育行政法规和部门规章、判例的汇编，而非教育法典的组成。

　　（三）建构型实质编撰立法模式的提倡

　　1. 何谓建构型实质编撰。建构型教育法典是指立法者在教育主体之间的互动和实践过程中，总结教育领域问题，提炼教育法律要素，按照一定逻辑体系建构的具有中国特色的教育法典。建构型教育法典的理论源于建构主义，通过对教育规范与教育结构互动关系的研究建构新型法典。教育结构是由不同的、帮助建构身份与利益的要素（包括规范、身份、知识以及文化等）所组成的体系，教育法典实际上具有帮助建构国家教育结构的积极作用。建构型教育法典是实质编撰，其体系框架设置、条文内容更改均应体现法律与教育的互动关系。

　　2. 为何选择建构型实质编撰。

　　一是立法条件成熟论的政策要求。全国人大常委会2021年立法工作计划中提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，条件成熟论成为教育法典编撰的政策条件，也是建构型实质编撰的基本前提。

　　二是教育立法问题论的现状要求。教育法典的立法模式至少要解决以下四大问题：消解矛盾、减少重复、填补空白和优化法法衔接。简单的汇编或编撰都无法消弭上述问题，这就需要对教育领域问题进行清单梳理，按照立法冲突、立法重复、立法空白、立法衔接不同类型梳理教育法律文件，在互动关系中寻求解决路径。

　　三是教育法典编撰论的学界共识。上述五种学界观点的共性之处在于，我国教育法典的编撰不是简单汇编，而是在现有教育法律渊源与我国教育本土情势之间寻求理性的立法模式。无论是改良主义的汇编型法典说，还是综合主义的折中型法典说，都赞同教育法典的整合、修改与创设三步论。这也恰恰是建构型实质编撰的要求。

　　3. 我国如何进行教育法典立法模式的建构。建构型实质编撰可以从以下四个方面展开。

　　一是以现行教育法律制度为蓝本的法典汇编。现有法律是制定总则编与分则编的蓝本。总则编以8部教育法律为基础，提炼出立法目的、调整对象、基本概念、基本原则、受教育权保障、教育行政管理权等共性内容。分则编应当参照义务教育、高等教育、学位法、教师法、职业教育、民办教育等法律，设置分则编结构与体例。

　　二是依托现行教育行政法规的法典并轨。基于我国现行教育法律数量少与行政法规、部门规章多的不平衡现状，有些教育行政法规、部门规章已经条件成熟，可以上升为教育法典的组成部分。如《中外合作办学条例》是我国教育对外开放的重要制度，可以将之作为法典之国际教育合作部分的蓝本。

　　三是基于教育治理现状与经验的法律修改。在教育实践中，还存在一些造成教育治理困境的条文，应当在法典编制过程中及时修改。一方面，教育法律内部的冲突。如以教师法为例，同样是教师待遇，《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”（第二十五条）；《义务教育法》规定，“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”（第三十一条）。显然，教师待遇的国家公务员平均工资标准说与当地公务员平均工资说会带来较大差异化。另一方面，教育法律与其他法律之间的衔接。如《民办教育促进法》的非营利性民办学校与《民法典》的捐助法人，应当采取统一表述。

　　四是依照当前及今后一定时期内教育需求的法典创设。法典创设是建构型法典的重要方式，教育法典该如何创设及何种程度的创设？考虑当前立法资源的稀缺性，可在编撰教育法典过程中创设新的教育法律，及时梳理目前尚存空白领域，如终身教育、数字教育、学校教育（高中）、特殊教育等，分步推动空白领域的法典创设。

　　四、教育法典的立法主线：教育领域关系

　　教育法典的立法主线是贯穿教育法典各章节，使教育法典的总分结构之间以及总分内部之间衔接紧密、编排有序、逻辑清晰、适用明确的结构线索。法典化程度与法典篇章结构的严密程度呈正态关系，法典篇章结构的严密程度越高，则法典化程度越高。而法典篇章结构的严密程度又取决于教育法典立法主线的串联功能。从这个意义上讲，教育法典的立法主线是教育法典的灵魂。目前，学界对教育法典立法主线的分歧较大，代表性观点可归纳为总分同一主线论、总分分离主线论。

　　（一）教育法典立法主线的学界之争

　　1. 总分同一主线论。总分同一主线说认为教育法典的编撰应当遵循一条逻辑主线，形成了以下代表性观点。

　　一是受教育权说，认为教育法典的编撰应当以受教育权为核心进行体例编排。依据宪法基本条款对受教育权保障的要求，教育立法应以保障公民的受教育权为基本目标，在法典中明确受教育权内涵、界定权利义务关系、构建权利保障制度。

　　二是国家教育权对受教育权的保障说，认为国家教育权对于受教育权的保障，是编纂教育法典的逻辑起点和主线。该说在赞同受教育权说的基础上，认识到受教育权与其他权利的显著差异，即受教育权的公共给付性，强调行使教育权的国家保障。

　　三是教育事业发展说，认为应以教育事业发展为主线制定法典，在基本原则、规则体系和体例结构中体现教育事业发展的价值取向。教育的国家属性决定了教育的国家逻辑，因此教育法典的规范功能定位应当是实现国家目标、承担国家任务，教育事业发展才是教育法典的根本价值。

　　四是终身教育说，认为编纂教育法典的立法主线是终身教育。其理由是国家教育权与受教育权的最终目标是实现人的全面发展，终身教育形态是集国家教育权与受教育权为一体的教育形态。

　　五是教育法律关系说，认为教育法律关系是法典编排的主线。教育法律关系是教育行政机关、学校和学生等三方主体之间形成的权利义务关系，教育法典的编撰应当围绕“教育行政机关-学校-学生”三方构造，划定教育法典的调整范围与制度内容。

　　2. 总分分离主线论。总分分离主线说认为教育法典涉及内容广泛，应当遵循不同的逻辑主线将总则编与分则编分开，主要有以下代表性观点。

　　一是教育主体+教育类型说，认为总则部分以教育主体为主线，分则部分以教育类型为主线，实行教育主体与教育类型的双层主线模式。根据该说，总则部分按照教育主体可以划分为基本规定、学校和其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、社会主体，除此之外论者又加入了教育投入与条件保障、管理与监督等内容；分则部分按照教育类型可以分为普通教育编、职业教育编、民办教育编、家庭教育编、特殊教育编、终身教育编6编内容。论者试图寻找立法主线的主轴模式，遗憾的是又陷入多个主线的困顿。正如其自身所认识到的“主轴之外的内容无法作为法典分编，需要舍弃或以章节形式融入分编之中，进而影响法典覆盖面和规范内容的系统性”，该论点值得商榷。

　　二是教育法律关系+教育类型、教育阶段说，认为总则部分以教育法律关系为主线，分则部分以教育类型为主线。根据该说，总则部分按照法律关系可以分为基本规定、教育主体、教育主体间权利与义务、教育类型、教育法律责任等内容；分则部分按照教育类型与阶段，但具体内容与第一种观点一致划分为6编。

　　三是教育法律关系+教育关系、教育类型和教育供给主体说，认为总则部分以教育法律关系为主线，分则部分以教育类型、教育主体和教育供给主体等混合标准为主线。该种观点在总则部分与第二种观点立场相同，基于对法律关系的理解不同内容编排有差异；在分则部分与第一、二种观点虽然各有不同，但是基于对教育类型、教育关系、教育供给主体的理解趋同，出现了立场不同但内容神似的编排。

　　四是受教育权+教育类型、教育主体和教育活动说，认为总则部分以教育类型说为主线，法典分则部分应按教育类型、教育主体和教育活动等相结合标准的编纂。该说在赞同受教育权保障的理念基础上，采用多重标准相结合的立法主线模式，反对教育类型的单一标准。此观点看到了分则编单一标准陷入立法汇编窠臼的弊端，为教育法典立法主线研究提供了有价值的参考。然而不足的是，未再进一步对主线指导下总分则编的体例划分作深入阐释。

　　（二）教育法典两种主线观的评价

　　目前学界提出的教育法典两种主线观，都在尝试回应法典体系化的根本要求。总分同一主线论提出的五种观点，分别体现了教育价值论与教育主体论的理念。前四种观点围绕教育价值论展开，受教育权说回答了权利价值主线，国家教育权对受教育权的保障说回答了权利与权力的衡平价值主线，教育事业发展说回答了根本价值主线，终身教育回答了目标价值主线；第五种观点教育法律关系论是围绕教育主体论，强调以教育法律关系中的主体要素作为立法主线。总分分离主线论提出的四种观点，以教育法律的稳定性为前提假设，试图最大化地解决教育法律的稳定性、承继性与动态性、开放性之间的关系。这一论断在总分同一主线论的基础上，以稳定的教育类型为基准，以开放的教育阶段、教育供给主体、教育活动等补充，来解决教育领域复杂化的问题。本研究认为，上述观点存在以下共性问题。

　　1. 缺乏概念化。法律概念是教育法典的基石，教育领域法律概念的规范建构尚有不足。概念混同是其中的典型问题，如针对受教育主体，教育法和民促法用“受教育者”表述，义务教育法、高等教育法用“学生”表述。上述两种论点之争，出现了立法主线与目的价值主线的概念混同。立法主线是教育立法以何种立法逻辑将各种法律制度编撰一体，强调立法的技术化、逻辑性。目的价值是通过立法最终要实现的目的，强调立法的功利化、导向性。目的价值是立法主线的方向指引，立法主线是对目的价值的具体体现，两者是抽象与具体的关系。目的价值可以是基本权利保障，也可以是国家事权配置；而立法主线侧重体现立法要素、立法结构。

　　2. 缺乏层级化。教育法典作为法律技术高度发达的产物，在体例结构上理应体现层级递进关系。教育法律主线的层级化阙如主要体现在上下位要素混同，将教育要素的下级概念与上级概念作为平行陈述。如有论者提出分则编“教育关系、教育主体”立法主线观点，教育关系本身就包括教育主体，这种划分方式将教育关系与教育主体视为平行位阶。

　　3. 缺乏体系化。有些学者虽然主张教育法律关系作为教育法典的立法主线，但是在体例结构中未按照法律关系的要素划分。如分则编设学校法人、公办学校、民办学校、捐助学校、教育服务的政府采购、教育项目的公私合作、教育培训等12章。这种观点将法律关系的要素过于细化，忽视法典的体系化要求。

　　4. 缺乏边界化。教育法典的立法主线决定了教育法典的调整范围，适度法典化已成共识。然而，一些学说不仅没有限缩法典边界，反而扩大了法典的范畴。以《家庭教育促进法》为例，采取教育类型立法主线的观点认为，家庭教育应当列入分则单独列编。从教育法律关系看，家庭教育已经脱离教育的法律主体性，不适宜将其纳入法典之中。

　　（三）以教育领域关系为立法主线的逻辑表达

　　1. 应以教育领域关系为立法主线。教育领域关系是指教育领域中出现的与国家行政教育权、保障公民受教育权，以及为终身教育创造条件等有关的社会关系。教育领域关系既体现法律关系的一般性，更体现教育领域的特殊性。从一般性上看，它包括教育主体、受教育者、教育管理、教育活动、教育权利义务、教育责任等教育领域的要素。从特殊性上看，教育领域关系具有公私交叉的复杂性。教育法典的领域法典定位，决定了教育法典体系编排无法参照教育法律关系中的某一或某几个要素。本研究主张，教育领域关系作为教育法典编撰的立法主线，以教育领域问题的解决为出发点，选择全要素式立法主线齐备法典框架结构。

　　2. 教育领域关系立法主线下的总则编。教育法典总则是教育法典化立法技术的集中体现。教育领域关系立法主线的总则编应当具有以下特征。一是体现统领性。法典总则的内容对分则的编撰起到统领作用，制定一般性的规定，为分则的编撰提供基础与指引。二是体现原则性。法典总则内容应当集中反映教育法律的规律性、民族性，避免过于细化陷入法典臃肿的困顿。为了避免总则过度细化，可以在总则中规定原则性内容，在分则中规定具体内容。三是体现普适性。教育法典总则内容运用提取公因式的立法技术，是对现有教育法律、行政法规等法律渊源共性制度的提炼，因此总则应当以普适性内容为主。四是体现学理性。法典的编撰是法律理论的集大成，每一部法典的制定都离不开成熟的学科体系、学术体系与话语体系。现行教育法律的学理薄弱性，更加要求总则编撰有充足的学理支撑。

　　综合上述四项特征，教育法典的总则编可以包括调整对象、基本概念、基本原则、受教育权立法价值、基本教育制度、教育行政管理、教育主体法律定位等内容。其中，在调整对象中，规定教育领域关系内涵、调整、终止等事项；在基本概念中，规定教育、教育主体、教育活动、教育组织、终身教育等事项；在基本原则中，提炼教育优先、教育公益、教育公平、教育自治、教育民主等事项；在立法价值中，规定受教育权的法律定位；在教育基本制度中，明确学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、民办教育、终身教育等制度类型；在教育行政管理中，规定各级教育行政部门的职权、教育投入与支持、教育监督与管理等事项；在教育主体法律定位中，明确学校、教师的基本职责定位。

　　3. 教育领域关系立法主线下的分则编。教育法典的分则编是在教育领域关系立法主线指引下，对教育法典总则内容的细化，可以包括国家教育管理、教育机构、教育活动、学生、教育人事、教育责任（6编）。其中，在国家教育管理中，可以规定督导评估、教育考试、学位管理等。在教育机构中，可以规定公办教育、民办教育、职业教育、培训教育、海外教育等。在教育活动中，可以规定学前教育、中小学教育、高等教育、职业教育、补充教育（培训、特殊教育）。在学生中，可以规定中小学生、职业学生、大学生等。在教育人事中，可以规定教师、教育行政人员、教育研究人员等。在教育责任中，主要包括教育行政责任与民刑责任等。就民刑责任而言，因为教育法律中的民事与刑事责任主要依据民法典与刑法的相关规定，涉及教育领域的民刑责任可以采取引致规范的立法模式。

　　五、结语

　　加快建设高质量教育体系须臾离不开高质量教育立法，教育法典立法路径的学理探究为高质量教育立法提供了坚实的法理依据。在经历教育法典编撰的价值论呼吁之后，教育法学界的研究重心应转向法典的立法论研究。宏观立法定位、中观立法模式、微观立法主线均是教育法典立法论亟待解决的重大课题，需要学界的共同聚焦。我国教育法典的立法路径研究应当扎根中国特色社会主义教育理念、体系、制度，遵循中国教育现代化自主性法治发展道路，方能探寻契合本土教育治理诉求的原创性、科学性法典编撰之策。

【胡印富，中国教育科学研究院教育标准与教育法治研究所助理研究员】

原文刊载于《中国高教研究》2024年第8期