刘小兵 ：将政府财政活动全面纳入法治轨道

全文摘自《中国人大杂志》

刘小兵

十三届全国人大代表、

上海财经大学公共经济与管理学院院长

“财政立法，是我国依法治国的一个重要组成部分。到2020 年，我国要基本建成法治政府。实现这样一个目标，财政领域不能没有一部综合性的上位法。”3 月5 日，全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵接受本刊记者专访时强烈呼吁加快制定财政法，将所有的政府财政活动全面纳入法治轨道，促进法治政府建设，打造阳光政府。

他说，财政是国家治理的基础和支柱。建立现代财政制度，必须要加快立法步伐，要有完备的法律做保障。尽管我国已经制定了预算法，但总体上财政立法还不够完善、还不成体系，许多财政收支活动也没有明确的法律规定。

他向记者具体谈道，一是财政立法尚未覆盖全部财政资金。我国目前财政立法中涉及的财政资金包含一般公共资金、专项政府性资金、社会保险资金和政府集中的国有资本经营性资金，也就是我国预算法中所说的“四本账”。但是，这四本账并未包含所有的财政资金。未包含在四本账里的财政资金主要有财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金和未集中的用于经营性用途的资金。“这些资金目前不在法定的财政报告体系中，但规模相当大。例如，住房公积金、全国社保理事会管理的基金等一些具有较大体量的基金，以及用于投资经营活动的国有资本经营性资金，绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。”

二是财政立法仅涉及收支，而未涉及资产处置。当前，我国现有的税法是针对收入的，预算法则针对支出。对于财政资金存量方面的资产处置权，我国财政法律从未涉及。资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置包括用途的变更、置换、转让、重组，对资产的性质和价值会产生很大的影响，因此，它必定是健全的财政管理的重要一环，在法律上需要明确权限的划分。

三是现有的财政收支立法尚存空白。从收入方面来说，税收法定在我国法律上已经明确。除此之外，如行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价，目前也在法定范围之外。从支出方面来看，我国的预算法将一般公共支出、政府性基金支出纳入了人大审查的范围，但对社会保险以及经营性支出的权限尚无相应的约束性规定，目前由行政部门全权决定。“财政资金由于它的公共性质，其筹集、分配、使用、支付、处置应符合社会公众的要求和愿望，这种要求和愿望需要通过法定的程序才能有效表达。财政资金有各种不同用途，其管理方式因其性质有所不同，法定权责关系也应有所不同。哪些事情需要通过立法部门来决定，哪些事情可以授权行政部门来决定，都应作出具体的法律安排，有明确的法律规定。”

在他看来，财政立法的一些空白和缺失，不仅会影响财政在国家治理中的作用，而且还会产生一些问题，“随着财政规模扩张，其没有法律制度的约束，政府大包大揽的范围就会扩大，进而使得市场经济失去活力，同时也会影响到财政效率与公平，以及增加腐败发生的可能性。”

“事实上，加强财政立法也是国际上通行的做法。”刘小兵告诉记者，经过长期跟踪研究发现，瑞士、法国、德国、英国、俄罗斯、美国、日本、加拿大等世界上许多国家对财政重大问题都是通过《宪法》或制定《财政基本法》作出规定的。

为加强和完善我国财政立法，刘小兵联合其他30 多名代表，在今年全国两会上提交了“关于加快制定财政法的议案”。他说，“财政法应涵盖所有的政府资金，不允许存法外资金。也就是说，所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，并定期向人大报告，做到公开透明。同时，还应对财政收入的权限、支出的权限、资产负债处置的权限等事项作出明确规定。”

“作为一名新代表，我应该结合自身专业所长，积极履行职责，发挥一些作用。”他建议全国人大及其常委会将财政法的立法工作尽快提上议事日程，助力法治政府、法治中国建设。

摘自 | 《中国人大杂志》2018.3.20日51页

编辑 | 烟文雪