无人机与法律高峰论坛召开 ｜无人机监管亟需统一立法
作者 法治周末见习记者 文丽娟
法治周末记者 马 丽
如何解决法律适用混乱的问题，在确保国防安全、公共安全的前提下使用空域这一公共资源，是当前无人机立法的重要课题
本文2898字，阅读约需4分钟
“我认为，无人机确实干扰了民航机的安全。”
“我认为，还需要客观探讨无人机对民航机是否确实存在干扰。”
这一段有分歧的对话，发生于6月22日在深圳市举办的“无人机与法律高峰论坛”上。该论坛由中国法学会航空法学研究会、中国航空运输协会法律委员会主办，中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会、法制日报社中国公司法务研究院协办。
近半年来，无人机产业迅速发展，甚至“飞入寻常百姓家”。在贡献高生产总值的同时，也出现了不少争议，如无人机对民航机是否存在干扰？无人机目前的发展现状和困境是什么？无人机为何出现多头监管现象？如何有效地对无人机进行规范？如何促进无人机产业健康发展？
为了探讨这些问题，“无人机与法律高峰论坛”召开。此次论坛达成的共识是，我国无人机监管需要统一立法，出台正式、明确的民用无人机监管规定。
△图为论坛现场
现状：
产业年增速或超120%
500家，260亿元。
这是2016年我国无人机制造企业的数量和其产生的总产值。
国际数据公司IDC统计发现，2015年我国无人机销售量近10 万台，市场规模近3亿元；2016年达到39万台，预计2019年销量将突破300万台。
在北京首都国际机场股份有限公司法律事务部总经理李群看来，两年后无人机销量突破300万台的可能性非常大。
他介绍称：“无人机目前具有673亿美元的全球市场规模，有80%源自消费级无人机，全球共200万名从业者、爱好者，且该领域每年以超过120%的速度增长。”
“按照现在的增速，未来几年无人机会出现井喷式发展。”中国民航局政策法规司法规处处长吉大鹏说。
随着无人机潜在应用领域被不断发掘，其在诸如警用安防、国土测绘、影视拍摄、农林植保、行政巡检等方面迅速崭露头角。
中国民航科学技术研究院政策法规研究所李亚凝博士预测：“中国无人机产业发展在未来5年中，硬件产品复合年增长率将超过50%，而软件和服务的增长率则有可能翻番，其全产业市场规模有望攀高至3000亿元左右。”
根据深圳市海关的统计数据，2017年第一季度，深圳市出口无人机产值达21.7亿元人民币。其中，深圳市大疆创新科技有限公司(以下简称“大疆公司”)的销售额2015年达到64亿元，占深圳海关无人机出口的95%以上。
△图为大疆无人机重新定义“中国制造”魅力。
分歧：
无人机是否干扰民航机
尽管无人机产业近两年来获得迅速发展，但关于无人机是否干扰民航机的争议也此起彼伏。
2017年5月12日，重庆机场受无人机干扰，造成40余个航班备降，60余个航班取消，140余个航班延误，上万旅客出行受到影响。
根据中国民用航空局公布的数据，2015年，全国共发生无人机干扰民航飞行事件4起；2016年，发生23起；2017年，仅上半年就超过了40起。
云南机场集团法务审计部部长胡新月介绍，以前干扰民航机飞行的多为“疑似无人机”，但云南机场于今年6月首次确认了一起“无人机”干扰民航机案例。
“所以我认为，无人机确实干扰了民航机的安全。”结合实际案例，胡新月作出了判断。
与胡新月一样，国际航空运输协会法律部高级法律顾问解兴权、北京市盈科(上海)律师事务所航空律师李志宏也认为，无人机给载人航班带来了干扰。
不过，大疆公司政策与安全负责人王晓丹有不同意见。她认为，应该客观探讨无人机对民用商业机是否确实存在干扰。
王晓丹列举了目前国内某些地方对无人机“一刀切”的监管现状，指出某些城市的禁飞区划设不够科学，几乎达到“全城禁飞”。
她表示，不合理的监管会阻碍经济发展与技术创新，建议用合理“监管”取代“一刀切”政策，探讨“禁飞公告”是否符合上位法、“禁飞公告”的制定权限到底在谁等问题。
△图为重庆机场受无人机干扰。
问题：
监管体系有待完善
北京市盈科(深圳)律师事务所合伙人陈茜认为，不少地方在制定相关规定时，确实几乎实行全面禁飞。
她告诉法治周末记者，根据《民用机场运行安全管理规定》，在机场障碍物限制面范围以外、距机场跑道中心线两侧各10公里，跑道端外20公里的区域为净空保护区。近期，一些地方政府颁布的针对无人机的安全管理办法，在民航管理部门划定的净空保护区之外，划定了更大范围的禁飞区。
“现在无人机几乎没有地方可以飞。消费无人机这一应用潜力巨大的产业，正面临严峻的形势。如何解决法律适用混乱的问题，在确保国防安全、公共安全的前提下使用空域这一公共资源，是当前无人机立法的重要课题。”陈茜说道。
因此，王晓丹所提出的——“合理监管”，成为了“无人机与法律高峰论坛”上讨论的焦点。
目前，我国与无人机相关的规定有《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》《轻小无人机运行规定(试行)》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等。
但这些规定在与会专家看来，仍然存在不足。
北京大成律师事务所高级合伙人吴静静表示，目前我国关于无人机的法规仅限于部门规章，法律位阶较低，行政强制效力不足，且现行规定仅各自分别对无人机活动的某一部分作出规定，缺乏全面系统性法规。
李志宏律师补充分析道，我国现有无人机相关法规还存在制定过程中利益相关方参与性不足、无人机适航性的要求不明确、治理无人机扰航的法律适用混乱等问题。
△图为学习无人机操作。
解决：
立法迫在眉睫
为什么无人机领域的监管会存在这些问题？
吉大鹏分析道，根本原因是无人机的社会属性突出，难以单独管理，必须协同发力。
而解兴权则认为，因为我国缺乏明确的法律制度，所以应尽快推动无人机立法，同时深入思考无人机对商业航空发生干扰并产生争议时如何处理，以及无人机出了事故如何赔偿等问题。
那么，如何立法？
中国民用航空局国际合作服务中心主任孟庆芬建议，应积极吸收其他国家的经验，重视基础研究，科学划分不同类别的无人机管制，重视立法的协调性。
以美国对无人机的监管方法为例，在无人机登记方面，重量在250克至25千克的无人机必须进行登记并标记注册码；在操作人员管理方面，要求操作人员必须通过操控无人机知识测试，无需取得执照；在无人机运行方面，要求无人机只能在白天飞行，高度不超过400英尺(122米)，限速每小时100英里。
“美国对无人机监管的现行法律均针对25千克以下的无人机。也就是说，25千克以上无人机的法律在全世界尚属空白，因此，我国在立法时，应填补这个空白，及早对大型无人机进行立法规制。”吴静静说。
“此外，民航局应增加制定对无人机生产商的监管制度，确保接入无人机的管控系统正常工作。目前监管属于多头管理，管辖边界模糊，因此应该高位阶立法，厘清执法机构的执法权边界。”吴静静建议道，“目前的共识是非隔离空域内应由民航局进行管辖，隔离空域内由公安机关属地管辖。”
李志宏认为：“规章制定过程中也应广泛听取生产厂家、运营商、个人消费者、行业协会等利益相关方的意见，并将通用航空分类管理、扩大低空空域开放、促进产业转型升级、强化全程安全监管等有机结合起来；同时多管齐下，依法应对无人机扰航行为，如加强机场净空保护区域的公示、宣传、警示标志设置，将无人机运行记录纳入诚信管理等。”
此外，不少与会专家建议，应有效区分无人机与通用航空边界，做好空域规划与空中禁区设置，并确定行业准入制度，确定无人机的技术标准和相关组件，确保技术能限制无人机在制定空域运行，并保证无人机的可操纵性和可追踪性，可开展民用无人机实名注册，有效利用电子围栏，对无人机施行联防联控。
“无人机治理根本在于源头监管，因此也应积极完善无人机技术研发、制造、销售、培训和驾驶员的准入监管，要求驾驶员必须熟知监管框架和飞行规则，将技术手段与法律相结合，创新监管方式。”中国民航大学航空法律与政策研究中心副主任刘胜军总结道。
△图为观摩学习无人机。
编辑整理：李含 王硕
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