一名法官的心声，发人深思：食品安全法治的理想与现实
来源：海南省万宁市人民法院 作者：殷潇潇
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引言：
2014年6月，一则题为“东莞某米粉厂实拍照”的网帖热传，画面显示，一家作坊式米粉厂的成品车间内，所有工人都赤脚踩在随地堆放的米粉上，有人甚至躺在米粉堆中睡觉。这是继2013年东莞2.8吨镉超标米粉销往广州被媒体曝光后，东莞米粉再次成为焦点，被戏谑为“臭脚米粉”。2014年7月，据上海广播电视台电视新闻中心官方微博报道，麦当劳、肯德基等洋快餐供应商上海福喜食品公司被曝使用过期劣质肉，“福喜”事件全面发酵，并牵出一连串知名食品连锁店。2015年1月14日，一位23岁的河南母亲将一份信息公开申请寄到四川南充食药监局，要求其公开此前媒体报道查处的问题奶粉的企业名称、法定代表人以及详细的处理情况等信息。随后，雀巢、贝因美、澳利乐、牛栏等品牌奶粉以“问题奶粉”的姿态出现在公众面前。“臭脚米粉”、“福喜”事件和“问题奶粉”是社会问题的一个缩影，反映了食品安全法治实践的软弱，现实状况不容乐观。
2014年4月国务院办公厅印发了《2014年食品安全重点工作安排的通知》，针对群众反映强烈的突出问题，作出一系列安排，力求保障人民群众“舌尖上的安全”。2009年2月第十一届全国人大常委会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》，迄今施行已有5年之久。随后，相关法规规章陆续出台。2009年7月国务院颁布了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，2009年8月国家食品药品监督管理局颁布了《关于贯彻落实<中华人民共和国食品安全法实施条例>做好餐饮服务食品安全监管工作的通知》。这些法律、法规和规章为食品安全法治提供了坚实的制度保障。司法作为保障社会公众权益的最后一道防线，运用法治手段治理食品生产、流通、经营和消费，在众多食品安全治理时段和机制中最为可靠。然而，上述社会现象的频频暴露，折射出食品安全法治的理想与现实之间的差距。愿望美景与残酷当下虽有错位，但程度不应如此之深。不求两者重合，因为理想与现实总是有差距的;但求两者平衡，因为覆巢之下，安有完卵。本文拟从行政法的角度切入，探寻理想照进现实的方法与路径。
一、 几种保障食品安全的救济方式
无救济则无权利。食品安全不仅关系着公民的经济利益，更是关系着公民的生命和健康。皮之不存，毛将焉附。假如连生命权和健康权都无法得到保障，何谈其他权利的享有。法律对公民权利、自由规定得再完备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法律救济的话，那么这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文。
2015年1月13日下午，四川省泸州市江阳区人民法院开庭审理了一起泸州市食品药品管理局首例食品行政诉讼案件。2014年6月，原告梁玉全购得成都青白江新冷食品批发市场批发的冷冻猪脚135箱、冻猪鼻75箱、猪心20箱、鸡爪50箱，合计货值金额59335元，存放于泸州市龙马潭区鹏程冷食配送中心冻库内。同年6月，原告梁玉全销售了上述部分食品。6月12日，泸州市食药监局在对龙马潭区某冷食配送中心2号冻库进行现场检查时，发现库房存放的冷冻冻猪脚、冻猪鼻、冻猪心、冻鸡爪、冻鸡翅等分别从美国、法国、丹麦等国家进口的食品，存在无中文标签和标签标示内容不全，以及无法提供(该批)进口(食品)检验检疫合格证明等问题，当即按相关规定对该批食品进行扣押。梁玉全当即签字确认。随后，泸州市食药监局将该批违规食品销毁，并依据《食品安全法》第86条第1款第2项作出没收违法所得521元，没收违法食品288件，罚款59856元的处罚。梁玉全不服处罚，将泸州市食品药品监督局告上了法庭。庭审后，法庭宣布择日宣判此案。截至笔者撰文时，法庭尚未宣判此案。
暂且先不考虑泸州食药监局认定事实是否有误、适用法律是否正确、办案程序是否符合相关规定，梁玉全销售上述部分存疑食品的行为已是事实。购得上述食品的老百姓，或多或少都会对之加以烹饪，从而加以享用。购买时，他们可能会闪过猪脚是否新鲜、鸡爪是否有添加剂等有关食品安全的念头，但因缺乏专业知识而无法深入分辨，猪脚、鸡爪就此被端上餐桌，进入腹中。没有相关统计，显示食用这部分食品的人们的健康是否出现问题，却也不能排除这些进入腹中食品的潜在危害。行政诉讼不仅确认具体行政行为违法或无效，也维持具体行政行为或驳回诉讼请求。如若法院判决泸州市食药监局胜诉，那么已经流向百姓餐桌的问题食物已经无法挽回;如若法院判决梁玉全胜诉，那么百姓大可放心的享用该批食物。就前者而言，食药监局所作出的处罚决定可以挽回一部分损失，防止问题食品再次流向市场，危害百姓的生命健康，作出了一定的补救，然而既成的危害已经存在;就后者而言，无疑是一种皆大欢喜的结局，经过食药监局的一番“鉴定”，间接证明了已经销售的食品和被没收的食品质量过关，安全合格。
1989年4月由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，第1条即表明了立法宗旨：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。《食品安全法》第1条：为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。显而易见，其共通之处是要为公众的合法权益提供法律保障。就保障食品安全而言，行政诉讼法作为一种事后救济方式，可能存在一定的滞后性。
另外，惩罚性赔偿(punitive damages)也是保障食品安全的救济方式。“臭脚米粉”、“福喜”事件、“问题奶粉”……食品安全事故一波未平一波又起。在这类案件中，消费者等社会公众往往只能获得赔礼道歉、全额退款或一般的损害赔偿。低额的违法成本使企业的道德操守和社会责任感已然让位于经济利益的诱惑。2014年1月最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，其中第15条明确规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”该条是对《食品安全法》第96条规定的解释。惩罚性赔偿制度具有严厉制裁失信者、充分补偿受害者、慷慨奖励维权者、有效教育社会公众的四大功能，是惩恶扬善、鼓励诚信、制裁失信的好制度。因此，食品安全案件中的惩罚性赔偿责任顺势成为法律为消费者合法权益设置的最后屏障。
也有声音认为，对待食品安全问题，应猛药去疴，重典治乱。2008年轰动一时的“三聚氰胺事件”，很大程度上源于法律法规处罚力度太轻，给了违法犯罪分子漠视食品安全和消费者权益的底气。2011年上海的“染色馒头”案，挑战着社会公众的忍耐底线，将人们对于食品安全的信赖推到了悬崖边。《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》提出的建立最严格的监管处罚制度受到广泛支持。“最严格监管”包括了三项内容：加大处罚力度、明确监管人责任、培养社会监管力量，以期我国食品安全的现状能够得到相当程度的改善。需要指出的是，徒法不足以自行，再严格的法律制度需要有力的执行才能发挥作用。这有待于时间的检验。
二、 监管VS 救济：培育确保食品安全的良好市场机制
世界卫生组织(World Health Organization)和联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations)对食品安全监管的定义是：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适用于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。”由该定义，食品的安全性和完整性是食品生产、流通、经营和消费的灵魂，没有安全性，完整性就无从谈起。任何违反安全标准的食品都意味着丧失了食品的基本属性，不该投入市场，不应出售给消费者食用。那么，“臭脚米粉”、“问题奶粉”、“瘦肉精”何以在市场上肆意横行?每当食品安全成为社会关注的热点问题时，社会公众往往将满腔情绪附着在司法部门对相关个人和组织的责任追究上。然而，责任追究作为一种救济方式，是对无良经销商的惩罚和对受害消费者的补偿，似乎并不能杜绝食品安全现象。食品安全治理是要确保食品在生产、流通、经营和消费的过程中，以食品安全性为核心，保障人民群众“舌尖上的安全”。
食品安全监管至少包含两层含义：一是维护公共利益，保障公民生命健康权。二是规范市场失灵，加大违法乱纪成本。在市场环境中，追逐利润是市场主体从事市场活动的主要动力。相较于通过产品质量和安全性提升产品的档次和知名度来扩大市场份额，生产经营者通常会采取偷工减料、弄虚作假或使用有害替代品来降低生产经营成本，从而快速获取更大利润和占据更大市场份额。市场本身的无序或恶性竞争，无法把深处其中的市场主体变成具有良好道德情操的生产经营者。既要让消费者食用放心食品，又要让生产经营者获取利润和市场份额，那么，强化其食品安全意识、培育良好的市场机制就显得格外重要。因为意识要通过制度才能够得到切实保障。市场机制是各方利益协调的结果，市场机制的制定应首先保障消费者消费安全，同时又要兼顾食品生产经营者的利益。
治标，更需治本。如果说责任追究是治标的话，那么可认为食品安全监管是治本。中国工程院院士、国家食品安全风险评估中心研究员陈君石针对“福喜”事件，曾谈到，“我国目前所依赖的产品抽样检测很难及时发现问题，比如“福喜”的肉制品经过调料和制作，怎么检验得出过期这个问题。目前应该改变食品安全监管模式，使用国际通行的过程监管，即食品生产的温度、湿度、时间、标签等程序都要有完整记录，监督覆盖到整个生产过程。”食品的“整个生产过程”是市场化的活动，确保食品安全生产经营的良好市场机制的培育，离不开法律规制和监管，离不开食品安全法制。同时，食品安全法制应当充分发挥法律的规范、引导、惩处、教育和建制的作用，符合市场运行的基本规律，在尊重市场规律的基础上依法进行规制和监管。例如，2015年1月21日国务院食品安全办、食品药品监管总局、保监会联合印发《关于开展食品安全责任保险试点工作的指导意见》，标志着我国食品安全责任保险制度的初步建立，婴儿乳粉、网络食品等均纳入食品安全责任险试点。首批纳入试点重点推进的食品企业包括：食品生产加工环节的肉制品、食用油、酒类、保健食品、婴幼儿配方乳粉、液态奶、软饮料、糕点等企业;经营环节的集体用餐配送单位、餐饮连锁企业、学校食堂、网络食品交易第三方平台的入网食品经营单位等;当地特有的、属于食品安全事故高发的行业和领域。除此之外，公共健康安全的维护从根本上仍有待于整个市场个体的诚信与行为理性。
三、 余论：餐桌上的你我
近年来，食品安全问题无时无刻不在刺痛国人神经。“锄禾日当午，汗滴禾下土。谁知盘中餐，有毒。”这虽是民间戏谑，却也是对现实的讽刺。从苏丹红、三鹿奶粉到近期曝光的“臭脚米粉”、“问题奶粉”……未被报道的食品安全负面新闻还有很多。这些事件潜移默化侵入公众视线和生活中，不断使政府的食品安全监管公信力受到质疑，也遭受着公众对食品安全监督的广泛诟病。
食品安全不仅关系到消费者的经济利益，而且直接关系着人民的生命和健康。可谓一餐一饭，关乎“重大的基本民生问题”。 如果有一天，人们能够享用新鲜安全的食物，不用再担心食物是否有问题，那么，这就是食品安全法治真正渗入到人们生活中的时候，真正实现的一天。
国务院办公厅：《国务院办公厅关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》，2014年4月29日。
全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国食品安全法》，主席令11届第9号，2009年2月28日。
国务院：《中华人民共和国食品安全法实施条例》，令第557号，2009年7月20日。
国家食品药品监督管理局：《关于贯彻落实<中华人民共和国食品安全法实施条例>做好餐饮服务食品安全监管工作的通知》，国食药监食[2009]389号，2009年8月3日。
参见四川新闻网，scnews.newssc.org/system/20150114/000528872.html.
全国人民代表大会：《中华人民共和国行政诉讼法》，主席令7届第16号，1989年4月4日。
《中华人民共和国食品安全法》第96条：违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。
“问题奶粉”事件中，四川省食药监局对四种问题奶粉的奖励金额分别为：对“贝因美”奶粉线索奖励8万，对“澳利乐”奶粉线索奖励0.8万，对“牛栏”奶粉线索奖励3.84万，对“雀巢”奶粉线索奖励10万。
汪洋：《食品药品安全重在监管》，《求是》2013年第16期，第3页。